Ante la carencia de datos públicos sobre los fondos de cooperación para el desarrollo que recibe Cuba, es necesario recurrir a datos compilados por actores externos. En materia de cooperación internacional, la base de datos pública más amplia y detallada que existe la mantiene la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), al ser la mayor organización intergubernamental para la coordinación de este tipo de asistencias.
Mediante la OCDE se articulan programas de cooperación que benefician a países de ingresos bajos y medios, entre ellos Cuba. Su Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) cuenta con 38 miembros —que incluyen a países como Estados Unidos o España— y trabaja de manera conjunta con naciones de gran peso en la política internacional como China, Brasil o India, además de mantener estrechas alianzas con organismos de las Naciones Unidas y otras plataformas internacionales.
A pesar de que los registros de la OCDE no cubren la totalidad de la asistencia al desarrollo que Cuba puede estar recibiendo, esta base de datos ofrece una mirada amplia al incluir países, actores clave y registros pormenorizados, pues los países miembros del CAD están obligados a informar a la organización sobre los proyectos de cooperación que desarrollan. De igual forma, la base de datos incluye información voluntaria brindada por organismos multilaterales e internacionales, así como por fondos privados y países no miembros del CAD.
En sus reportes, los donantes comparten, entre otros, datos sobre montos, objeto, ejecutores en el país donante y área geográfica beneficiada, recogidos de manera desagregada en su Sistema de Informes de Acreedores (Creditor Reporting System).
Cuba en los registros de la OCDE
La OCDE clasifica a Cuba dentro de los países con ingresos medios-altos (países con un PIB per cápita entre 4.466 y 13.845 USD), pues utiliza como referencia el número de 9.010 USD reportado por el Banco Mundial en 2019. La OCDE revisa esta lista cada tres años: la última revisión se realizó en 2023 y la siguiente será en 2026. El cálculo del PIB per cápita cubano varía según la fuente. De usar los valores de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, por ejemplo, Cuba hubiese sido desplazada al grupo de los países de ingresos bajos, pues este organismo estimó en 1.157 USD corrientes el PIB per cápita de la isla para 2023.
Entre 2014 y 2023, la OCDE registró cerca de 6.303 proyectos de cooperación en los que Cuba aparece como país beneficiario. Trece de estos, si bien se contabilizan como asistencia para Cuba, corresponden a la asistencia a refugiados cubanos en el país donante. Este texto se enfocará en la asistencia que llega a Cuba como nación receptora, por lo que (a no ser que se especifique lo contrario) se ha excluido la asistencia a refugiados del cómputo global de fondos y programas de cooperación internacional.
Si se compara con otros países del mismo grupo, Cuba se encuentra en la posición 35 en cuanto a cantidad de proyectos registrados, superando en casi un cuarto a los países del mismo grupo, aunque por debajo de otras naciones como China y Colombia.
Comparativa entre Cuba y los países de ingresos medios-altos. La OCDE clasifica a Cuba dentro de este grupo pues utiliza como referencia los últimos datos del PIB per cápita que el Banco Mundial registra para el país: 9.010 USD en 2019.
Para Cuba se registran al año una media de 756 proyectos de cooperación, contando tanto programas nuevos como aquellos que continúan. A lo largo del período 2014-2023, los montos en “compromisos” (lo que el país donante promete a la hora de la firma del proyecto) acumulan anualmente entre 104,07 y 2.776,65 millones de USD a precios constantes, mientras que los desembolsos oscilan entre 103,37 y 3.162,81 millones de USD.
Evolución anual de la cooperación hacia Cuba, incluyendo y excluyendo programas enfocados en la deuda externa.
En 2016 se registra un pico en la asistencia por la condonación masiva de la deuda que realizara la administración del español Mariano Rajoy. El siguiente pico en cuanto a compromisos se registra en 2021, un año después de la caída del PIB en 11 puntos. En cambio, este aumento no se trasladó a los desembolsos en los dos años siguientes, 2022 y 2023, que se mantuvieron muy por debajo del 2020.
En cuanto a los tipos de fondos, la mayoría corresponde a subvenciones, que representan el 94,67% de los registros; mientras que los instrumentos financieros relacionados con la deuda constituyen en conjunto el 5,29%. Estos últimos son, además, los de mayor peso tanto en compromisos (3.952,57 millones de USD) como en desembolsos (5.965 millones de USD).
Instrumento financiero al que responde la asistencia: las subvenciones incluyen transferencias de capitales que no generan deuda al beneficiario, o pagos a terceros en favor del beneficiario.
Los caminos de la cooperación
En diciembre de 2020, en plena pandemia de Covid-19, el gobierno cubano aprobó el Decreto-Ley 16/2020 para regular la cooperación internacional, la cual se expresaría en “aquellas acciones financiadas por una parte extranjera que representan un impacto económico y social dirigido, fundamentalmente, a los sectores estratégicos definidos por el Estado”. Además, el documento otorga al Ministerio de Comercio Exterior y la Inversión Extranjera (MINCEX) la potestad de aprobar qué programas de cooperación pueden ejecutarse en Cuba y a qué fondos o donaciones las personas jurídicas del país pueden acceder.
Dos de las principales críticas al decreto son la ambigüedad sobre los requisitos que debe cumplir un programa para ser considerado “deseable”, definidos como “generales y abiertos para dar cabida a todas las fuentes de financiamiento externo que cooperan y deseen cooperar con Cuba”; y la centralización de los procedimientos que pueden frenar la celeridad con que la asistencia es recibida, algo particularmente sensible en contextos de emergencia como el reciente paso del huracán Melissa por la zona oriental. Otro de los puntos criticados es su ambigüedad en cuanto a los canales de ejecución de los fondos, lo que en la práctica parece traducirse en un mayor control por parte del Estado y sus instituciones sobre la ejecución de los fondos en Cuba y su fiscalización.
A la hora de aprobar un programa, el MINCEX debe contar con el asesoramiento de un comité integrado además por los ministerios de Economía y Planificación, Relaciones Exteriores, Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, el Estado Mayor de la Defensa Civil, las Fuerzas Armadas y el Ministerio del Interior. Estos dos últimos, puntualiza el decreto, se pronuncian respecto a la compatibilización del programa o proyecto de la cooperación internacional con “los intereses de la defensa”, “el orden y la seguridad interior”.
De acuerdo con declaraciones ofrecidas entonces por funcionarios del gobierno, la promulgación del Decreto Ley 16/2020, realizada en medio de una emergencia sanitaria y en el año en que el PIB del país sufrió su mayor caída en tres décadas, tuvo como objetivo reunir una serie de disposiciones dispersas, agilizar procesos y canalizar la asistencia atendiendo a la estrategia de desarrollo del gobierno.
“En el caso de la cooperación que se recibe, se pretende dar un aseguramiento en el plan y presupuesto a estas acciones, que permita, en primer lugar, atraer más recursos externos al país en función de las líneas estratégicas que este se ha propuesto, sobre todo como complemento a los esfuerzos económicos y de desarrollo y para ejecutar mejor esos fondos de cooperación”, dijo a Cubadebate Magalys Estrada Díaz, directora general de Colaboración Económica del MINCEX.
La realidad, en cambio, apunta a que la cooperación ha pasado de enfocarse en el desarrollo sectorial a funcionar como bolsa salvavidas: en los tres años posteriores a 2020 se observa un decrecimiento de la cooperación en sectores productivos y asistenciales, en profunda crisis en Cuba.
Fondos y registros por sectores.
De forma acumulada, la OCDE recoge que, entre 2014 y 2023, los sectores que más programas de asistencia recibieron fueron los de Abastecimiento de agua y saneamiento, Gobierno y sociedad civil y Agricultura, silvicultura y pesca. En cambio, el balance es diferente si miramos los fondos que terminan siendo desembolsados: las acciones relacionadas con la deuda representan el 77,05% de todos los desembolsos, mientras que las siguientes tres posiciones (Abastecimiento de agua y saneamiento, Gobierno y sociedad civil y Agricultura, silvicultura y pesca) solo representan el 4,71%, el 3,35% y el 2,44%, respectivamente.
Evolución anual por sectores. En cuanto a desembolsos, las acciones relativas a la deuda registran volúmenes muy por encima del resto de los sectores entre 2015 y 2020.
Los fondos desembolsados –fundamentalmente donaciones– para Salud y Agricultura disminuyeron en un 55,57% y 57,65% respectivamente en comparación con 2020, si bien presentaron frente a 2014 un aumento del 60,38% y 8,25%. La asistencia alimentaria, por contraste, registró un aumento de 45.813% en desembolsos respecto al 2020, mientras que en 2023 se registraron 45.813 millones de USD en compromisos para el saneamiento de agua.
La implementación de la asistencia, según recoge la OCDE a nivel histórico, presenta disonancias interesantes en cuanto a programas, desembolsos y compromisos. Al observar el número de programas, el país de procedencia de las donaciones aparece como el principal canal de ejecución. Sin embargo, en cuanto a fondos comprometidos y desembolsados, el gobierno cubano figura como canal dominante de implementación. Esta vía representa el 64,35% de los fondos en compromisos y el 45,02% de los ya desembolsados.
Canales de ejecución de los programas.
Existe también un fuerte contraste entre las formas en que los países donantes hacen llegar sus fondos a Cuba y las que utiliza el Estado cubano. Mientras que los donantes usualmente pueden ejecutar los recursos a través de instituciones estatales propias, organizaciones no gubernamentales o el sector privado, en el caso cubano el único ejecutor es el gobierno y sus instituciones, que han canalizado, según la base de datos, el 45,01% de los fondos desembolsados: unos 3.211,44 millones de USD.
Evolución anual de los fondos y programas, atendiendo a los canales de ejecución.
Entre los 38 países miembros del CAD, España y Japón destacan como los principales donantes de Cuba, con 1.029 y 616 registros respectivamente. De los organismos internacionales que comparten información con la OCDE, destacan el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) con 360 proyectos y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) con 360. En conjunto, los países miembros del CAD aportan unos 4.050,13 millones de USD y los organismos multilaterales 281,75 millones de USD en desembolsos.
En cuanto a los estados no miembros del CAD, destacan los desembolsos de Rusia, con 2.264,79 millones de USD, y de Arabia Saudita, con 142,53 millones de USD. Rusia encabeza su grupo debido a condonaciones de la deuda cubana.
Ranking de principales donantes por grupos.
Los actores privados presentan donaciones mucho menores, aunque muestran en conjunto 18,97 millones de dólares desembolsados entre 2014 y 2023, concentrando su actividad registrada a partir de 2017 con la Fundación Ford y la Fundación John D. y Catherine T. MacArthur como principales donantes en cuanto a desembolsos (0,21% del total).
Evolución de los programas y fondos atendiendo a los principales donantes de cada grupo. Utiliza la flecha superior para navegar entre los distintos grupos.
La deuda: un breve zoom
En cuanto a la composición sectorial de la cooperación, como ya se mencionó, las acciones relacionadas con la deuda representan el mayor sector con un total de 65 programas y 5.497,09 millones de USD condonados. En comparación con el resto de los países del grupo, Cuba se sitúa entre aquellos que han recibido un mayor volumen de condonaciones de deuda, concentrando el 88,19% del total.
Rusia y España encabezan el grupo de países que han condonado deuda a Cuba, acumulando entre ambos 5.657,95 millones de USD, el 90,7% de todas las condonaciones. Al ser presentadas como cooperación internacional, las condonaciones de deuda por parte del gobierno de Rajoy fueron criticadas en España por no representar fondos reales para los países beneficiados, si bien la OCDE reconoce las acciones relativas a la deuda externa como una forma indirecta de favorecer a las poblaciones de los deudores. Los montos condonados por Rajoy en 2016 representan por sí solos el 44,01% de todos los fondos asumidos por España en compromisos, de forma acumulada.
Notas finales
Una mirada a los flujos de cooperación internacional hacia Cuba es una mirada a un cuadro forzosamente incompleto. Carentes de datos oficiales del gobierno cubano, solo podemos acercarnos a lo que está registrado por organismos internacionales o por los propios países donantes.
La base de datos de la OCDE permite observaciones con alto grado de detalle, pero no necesariamente incluye todos los programas de cooperación de los que Cuba se beneficia. Países como China, Rusia o Arabia Saudí, por ejemplo, no están en la obligación de informar a la OCDE sobre sus programas, añadiendo vacíos de información que no podremos llenar por completo.
Los datos con los que sí contamos, en cambio, son suficientes para comprender cómo los flujos de fondos se centralizan a través del Estado cubano y sus instituciones, cómo la cooperación parece estar enfocándose cada vez más en paliar la situación de crisis, y cómo la deuda externa engulle fondos que, en otro escenario, podrían estar destinándose al desarrollo de sectores productivos.
Para explorar en detalle los flujos de cooperación de donantes a sectores, puedes consultar el siguiente gráfico mediante las opciones de filtrado que se brindan:
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