El primero de enero de 2021 comenzará a funcionar el Acuerdo de París, que compromete a los países firmantes a reducir sus emisiones de gases con efecto invernadero a un nivel que limite el ascenso de la temperatura del planeta a 2 ºC.
No obstante, si bien este Tratado logró resolver parte de las contradicciones que durante años impidieron el avance en las negociaciones sobre el tema a nivel mundial, su contenido aún dista mucho de cubrir las demandas de la comunidad científica para solucionar el problema del cambio climático.
Periodismo de Barrio responde varias preguntas esenciales para comprender las negociaciones climáticas internacionales y los problemas derivados de su funcionamiento.
¿Por qué son importantes las negociaciones internacionales sobre cambio climático?
En 1979, el científico británico James Lovelock, en su obra Gaia, una nueva visión de la vida sobre la Tierra, concebía al planeta, metafóricamente, en la forma de un organismo vivo interrelacionado. La idea cobra sentido al analizar la capacidad de la atmósfera para redistribuir el calor y la absorción de carbono por los océanos y bosques.
Estas interdependencias entre sus componentes ocasionan que las emisiones de gases con efecto invernadero, sin importar donde se originen, producen variaciones climáticas que afectan indistintamente a todo el planeta y generan graves consecuencias. Por tanto, la temática no puede ser resuelta unilateralmente, o desde las labores y compromisos adoptados por solo algunos estados, sino que requiere de la cooperación del sistema internacional.
La creación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) –acordada el 9 de mayo de 1992– estableció el mecanismo que daría forma a las negociaciones sobre el tema. Sus Conferencias de las Partes (COP) –encuentros anuales con la participación de las naciones signatarias– constituyen el espacio donde se deciden las acciones que deben llevarse a cabo, con el objetivo de estabilizar las concentraciones de gases con efecto invernadero en la atmósfera.
Si no existieran estos espacios, sería imposible organizar una respuesta global al problema, en la cual los principales responsables se comprometieran a modificar su comportamiento y adoptar medidas al respecto.
¿Cuánto ha cambiado el clima y cuáles son sus efectos?
Según el informe de 2018 del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) Calentamiento global de 1,5 ºC, la superficie de la Tierra se ha calentado en, aproximadamente, 1 ºC de 1880 a 2017 y, si el incremento se mantiene al ritmo actual, es probable que se alcance un aumento de 1,5 ºC entre 2030 y 2050.
El texto señala que un aumento de esta cantidad ocasionará una elevación del nivel del mar de entre 0,26 y 0,77 metros para 2100, la pérdida de ecosistemas y recursos costeros, extinción de especies, incendios forestales, reducción de la productividad en la pesca y la agricultura, mayores riesgos para la salud, además de la incapacidad para garantizar el suministro de agua y la seguridad humana y alimentaria.
¿Cuánto deben reducirse las emisiones?
El Acuerdo de París plantea que, para limitar el incremento de la temperatura a 2 ºC, las emisiones totales de gases con efecto invernadero deben ser de 40 gigatoneladas (Gt) de dióxido de carbono equivalente (CO2e, medida empleada para expresar el potencial de calentamiento global de cada gas en CO2).
El límite de 2 ºC se incluyó por primera vez en el Acuerdo de Copenhague, en 2009, y fue adoptado formalmente como meta un año después, durante las sesiones de la Cumbre de Cancún. Esta cifra respondía a las estimaciones realizadas por el IPCC en su informe de 2007 (el último publicado para esa fecha), donde los científicos planteaban que, con un aumento mayor, no sería posible manejar los riesgos derivados de los efectos adversos del fenómeno.
Sin embargo, las emisiones resultantes de los compromisos adoptados en el Acuerdo de París se estiman en 55 Gt de CO2e para 2030. Esta diferencia de 15 Gt con la cantidad requerida para lograr el objetivo de los 2 ºC conduce a un aumento de la temperatura en 3 ºC para 2100.
¿Por qué no han funcionado los acuerdos?
Ilustración: Emii
Tanto el incumplimiento de los compromisos adquiridos por los países en los tratados internacionales, como la fijación de objetivos insuficientes para solucionar el problema se deben a un conjunto de factores, inherentes al funcionamiento de la CMNUCC y al modo de conducir las negociaciones. Estos son:
- El principio de responsabilidad común, pero diferenciada:
Esta norma fue creada durante las sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (también conocida como Cumbre de la Tierra), en Río de Janeiro, Brasil, en 1992 e incorporada a la declaración fundacional de la CMNUCC.
Establece que, dado que las principales emisiones de gases con efecto invernadero se han originado en los países desarrollados, se permitirá que las emisiones de los países en desarrollo aumenten para permitir su crecimiento económico. Esto implicaba que las obligaciones de reducción debían recaer en las naciones desarrolladas.
Sin embargo, a través de los años, las emisiones de los considerados estados en desarrollo comenzaron a aumentar hasta el punto en que, actualmente, China, India e Indonesia –considerados como parte de este último grupo– se ubican dentro de los principales emisores.
Tal situación ha dado lugar a una disputa entre ambos grupos de naciones en lo referente a las cuotas de mitigación de cada uno en los acuerdos sobre cambio climático y ha sido la causa del fracaso de todas las negociaciones posteriores a la creación de la CMNUCC.
Si se espera encontrar una solución inmediata y limitar el incremento de la temperatura a 2 °C, cualquier convenio aceptado en el ámbito de la Convención debe tener en cuenta un escenario en el cual las metas se fijen en concordancia con el nivel de emisiones de los países y no según la capacidad de sus economías.
Si bien esta norma responde a una cierta “justicia histórica” de que los estados industrializados compensen a los demás, debido a que la situación actual es consecuencia directa de su crecimiento económico y empleo indiscriminado de combustibles fósiles, el “período de gracia” otorgado a estas naciones ya ha sido demasiado extenso.
No obstante, el abandono de esta norma supondrá un gran problema, pues tal planteamiento no será aceptado por países en desarrollo con altos niveles de emisiones. Desde su perspectiva, ello implicaría asumir parte de los costos del crecimiento económico y la contaminación de los estados industrializados.
Por tanto, una de las principales dificultades para la solución del problema reside en superar las rivalidades existentes entre los mayores emisores, pues mientras no se logre crear un pacto que se ubique en un punto intermedio entre las demandas de los implicados, será prácticamente imposible asegurar su cumplimiento.
- La estrategia de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (CND):
Dentro de la CMNUCC, la solución a estas divergencias fue la creación de la estrategia de las CND –compromiso voluntario de reducción de emisiones de cada país–, durante las sesiones de la COP 19, en Varsovia, Polonia, en 2013, como nueva forma de definir las cifras de mitigación.
Esta modalidad, a simple vista, resuelve el problema del incumplimiento, pues, al ser fijadas voluntariamente por cada nación –según sus respectivas capacidades– otorgan el nivel de libertad necesario para establecer metas que no resulten demasiado ambiciosas o difíciles de cumplir, lo cual garantiza, a largo plazo, la ratificación y entrada en vigor de los acuerdos.
Sin embargo, como resultado de esta contribución voluntaria, no es posible lograr un tratado en materia climática que permita limitar el incremento de la temperatura global. En otras palabras, los convenios se convierten en un tema de diplomacia y no de verdadera intención de solucionar el problema.
Una transformación hacia posturas de mayor cumplimiento y compromisos más fuertes requiere que las instituciones encargadas de gestionar la creación de los tratados sean capaces de proveer los incentivos necesarios para ello, así como que posean la fortaleza para hacerlos valer.
- Debilidad institucional:
La CMNUCC constituye la institución encargada de coordinar y gestionar la respuesta de los estados al cambio climático. En el escenario internacional, la adscripción a dichas instituciones es de carácter voluntario; pero, la pertenencia a estas genera obligaciones por parte de los países miembros.
Dentro de la CMNUCC, tales obligaciones adquieren la forma de compromisos de los estados para aplicar políticas climáticas en sus territorios, se contraen al firmar un convenio internacional y se mantienen mientras este continúe vigente, de acuerdo con el principio de pacta sunt servanda del derecho internacional, plasmado en el Artículo 26 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el cual establece que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.
Al mismo tiempo, la validez y efectividad de las acciones que emprendan las organizaciones depende de su fortaleza y alcance para velar por la ejecución de los compromisos adquiridos. Pero, en ocasiones, estas no poseen dicho potencial.
Tal es el caso de la CMNUCC que no cuenta con suficiente autoridad para forzar a las partes a cumplir con lo pactado, pues no se trata solo de abordar o regular un tema determinado, sino de que exista la capacidad de asegurar la puesta en práctica efectiva de los tratados, lo cual permanece como una cuestión voluntaria.
A pesar de que, generalmente, los acuerdos cuentan con cláusulas de cumplimiento, estas no siempre se implementan, e incluso, en ocasiones, las sanciones que contemplan dependen de la intención de las partes de permanecer dentro del esquema de negociaciones.
Por ello, garantizar el cumplimiento de los tratados implica fortalecer las organizaciones en el plano internacional, además de dotarlas de mecanismos que permitan generar presión e imponer sanciones a quienes no cumplan.
¿Qué implicaciones tienen estos fracasos para Cuba?
Por su condición de archipiélago, con forma alargada y estrecha, así como su ubicación geográfica en una zona de elevada incidencia de fenómenos atmosféricos, la vulnerabilidad de Cuba a los efectos del cambio climático resulta elevada.
Según datos de la Organización de Naciones Unidas, América Latina y el Caribe es la segunda región a nivel mundial más propensa a experimentar desastres naturales, mientras que Cuba se encuentra dentro de las tres naciones más afectadas por tormentas en los últimos 20 años, junto a México y Haití.
Al mismo tiempo, el Índice Global de Adaptación 2015, elaborado por la Universidad de Notre Dame, ubicaba a Cuba en el puesto 94, de un total de 181 países, en cuanto a su nivel de vulnerabilidad al cambio climático.
El fracaso de las negociaciones climáticas internacionales en lograr un acuerdo que frene definitivamente el incremento de la temperatura global no hace sino aumentar el riesgo de los pequeños estados insulares de experimentar transformaciones tan severas que no sea posible adaptarse a ellas.
¿Cómo solucionar el cambio climático?
Una solución efectiva necesita ser capaz de conciliar los imperativos ambientales con los de crecimiento económico y desarrollo de las naciones, en vez de jerarquizarlos y supeditar la conservación ecológica a los demás.
La respuesta a los desacuerdos ocasionados por el principio de responsabilidad común, pero diferenciada, pudiera hallarse en transformar el modo en que actualmente se cuantifican las emisiones, cuyas cifras podrían ser consideradas en términos per cápita y no absolutos.
Ello les permitiría a los países en desarrollo asumir una carga menor en la reducción que la que les correspondería en términos de emisiones absolutas; al tiempo que se les daría respuesta a los reclamos de los países desarrollados sobre la adopción de compromisos de mitigación por parte de los primeros.
Con la estrategia de las CND, el Acuerdo de París consiguió limar las asperezas al respecto, al menos superficialmente, sin poner en práctica esta transformación. No obstante, la diferenciación entre ambos grupos de países permaneció en términos de la necesidad de financiamiento y transferencia de tecnología que poseen las naciones en desarrollo, quienes condicionaron el cumplimiento de sus metas de mitigación a la afluencia de recursos que recibieran de las más avanzadas.
Si estas son capaces de garantizar la ayuda requerida, podría generarse un efecto dominó, donde cada estado estaría motivado a cumplir con sus obligaciones al percibir que los demás también lo hacen, lo cual, a su vez, conduciría al cumplimiento del Tratado e, incluso, a la adopción de CND cada vez más ambiciosas.
Otra solución sería establecer un precio mínimo internacional al carbono, es decir, fijar en una cifra determinada el precio internacional por tonelada de CO2, de forma tal que se incremente el costo de los productos que requieren una mayor cantidad de combustibles fósiles para su fabricación. A partir de este mínimo, cada país podría mantener o aumentar ese precio nacionalmente, en dependencia de sus objetivos de mitigación. Esta estrategia, al igual que la de las CND, les conferiría a los estados la autonomía necesaria para decidir el precio de carbono en sus territorios.
A su vez, para garantizar el funcionamiento de tal sistema, resultaría imprescindible instaurar sanciones efectivas al incumplimiento. La mejor opción en este sentido sería el empleo de mecanismos ya establecidos, pues negociar uno nuevo, en el contexto de la CMNUCC, podría tomar años y no habría garantía de su efectividad.
Una de las opciones más viables es la planteada por el Premio Nobel de Economía en 2018, William Nordhaus, quien aboga por un sistema muy similar al existente dentro de la Organización Mundial de Comercio. Nordhaus señala que la imposición de tarifas a las importaciones provenientes de los estados que no satisfagan los términos del tratado creará un “Club del Clima” que proveerá incentivos suficientes a los países para ser parte de la solución y no del problema.
No obstante, esto implicaría una transformación en el método empleado por la CMNUCC hasta el momento, el cual tendría que transitar de objetivos de reducción de emisiones hacia objetivos de precios de carbono. Lograr tal transición requiere de la acción de la totalidad de los actores implicados en el tema, dentro de los que se incluyen no solo las instituciones internacionales y los estados, sino también la comunidad científica, la sociedad civil y los empresarios privados, pues se necesita del trabajo conjunto para actualizar el precepto por largo tiempo establecido de que el crecimiento económico y el bienestar se encuentran ligados a la producción y el consumo de combustibles fósiles.